Düngeverordnung im Detail: So will der Bund die roten Gebiete anpassen

Wieder einmal gibt es für die Bundesländer keine Alternative. Schon die Bundesministerien für Umwelt und Landwirtschaft der vergangenen Bundesregierung hatten den Ländern eine Vorschrift zur Ausweisung von roten und gelben Gebieten in der Düngeverordnung vorgelegt, die sogenannte AVV GeA. Auch sie verwiesen auf drohende Strafzahlungen aus Brüssel wegen Nichteinhaltung der Nitratrichtlinie und erklärten, dass es keine Alternative zur Zustimmung gebe. Schon einmal lagen Bund und Länder deswegen im Streit.

Derzeit wiederholt sich die Geschichte unter den neuen jeweiligen Bundesministern, Steffi Lemke und Cem Özdemir. Wieder scheint die EU-Kommission mit den der Neuregelung einverstanden zu sein. Für die Landwirtinnen und Landwirte in Deutschland bleibt zu hoffen, dass sich das nicht demnächst wieder als Trugschluss herausstellt und etwa unter dem Druck der Wasserwirtschaft, Nachschärfungen aus Brüssel gefordert werden.

Die EU-Kommission hat schon im Januar 2022 kritisiert, dass die Abgrenzung der roten Gebiete in der deutschen Düngeverordnung sich nach dem Verursacherprinzip richtet, also innerhalb eines Grundwasserkörpers die tatsächlichen landwirtschaftlichen Emissionen auf Basis einer Modellrechnung berücksichtigt werden. Eine Binnendifferenzierung der nitratbelasteten Gebiete sei zwar für die Kommission grundsätzlich möglich, allerdings nur auf Basis der in Grundwassermessstellen gemessenen Nitratkonzentration. Das Problem ist allerdings, dass es hierfür derzeit nicht ausreichend offizielle Messstellen gibt. Genau deswegen hatten die Länder eine Emissionsmodellierung eingeführt und damit ihre roten Gebiete neu abgegrenzt.

Grundwasserkörper gelten weiterhin als nitratbelastet („schlechter chemischer Zustand“), wenn sie den Schwellenwert von 50 Milligramm Nitrat je Liter oder einen steigenden Trend von Nitrat und eine Nitratkonzentration von mindestens 37,5 Milligramm je Liter aufweisen. Alternativ gelten sie als nitratbelastet, wenn mindestens eine landwirtschaftlich beeinflusste Messtelle den Schwellenwert von 50 mg reißt oder die genannte steigende Nitratkonzentration aufweist. Neu ist: Bei mehreren Messungen an einer Messtelle im Laufe eines Jahres muss der Höchstwert verwendet werden. Auch müssen bei der Ermittlung eines belasteten Zustands die Jahreshöchstwerte der vier vergangenen Jahre zu einem Mittelwert zusammengefasst werden.

Unplausible Messergebnisse aufgrund von Unsicherheiten, offensichtlichen Fehlern oder Ausreißern dürfen unberücksichtigt bleiben. Dafür sollen denitrifizierende Faktoren im Grundwasserkörper berücksichtigt werden, um festzustellen, wo sich Nitrat anreichert ohne relativ kurzfristig im Messwert aufzufallen. Selbst scheinbar unbelastete Messstellen können dann als belastet eingestuft werden. Schließlich dürfen Einzugsgebieten von Trinkwasser- oder Heilquellen berücksichtigt werden, aber nur, um rote Gebiete zu vergrößern, nicht, um sie zu verkleinern.

Unverändert gelten weiterhin die Messstellen der Wasserrahmenrichtlinie, der Europäischen Umweltagentur und des EU-Nitratmessnetzes für die Feststellung der roten Gebiete in der Düngeverordnung. Jeder Grundwasserkörper muss weiterhin mindestens eine Messstelle pro 50 Quadratkilometern haben. Neu ist, dass in Grundwasserkörpern mit „stark variierenden hydrogeologischen Einheiten“ künftig mindestens eine Messstelle auf 20 Quadratkilometer kommen muss. Zusätzliche Messstellen dürfen genutzt werden, um belastete von unbelasteten Gebieten zu unterscheiden. Basis der Unterscheidung zwischen nitratbelasteten und nicht belasteten Teilen eines Grundwasserkörpers muss bundeseinheitlich aber mittelfristig das sogenannte geostatistische Regionalisierungsverfahren sein, also eine räumliche Strukturanalyse. Hierbei lässt der Bund den Ländern allerdings Spielraum, ob sie Hydrogeologie und Landbedeckung als Zusatzkriterien auswerten oder nicht.

Die Bundesländer müssen auf Basis des Amtlichen Topographisch-Kartographischen Informationssystems (ATKIS) – nicht aber der Daten des Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems (InVeKoS) – eine Karte mindestens im Maßstab 1:25.000 erstellen und an das Umweltbundesamt melden. Aus diesen Karten soll hervorgehen, wo die roten Gebiete liegen. Wenn ein Schlag dabei zu mindestens 20 % im roten Gebiet liegt, so gilt der ganze Schlag als im nitratbelasteten Bereich.

Die erste Ausweisung der neuen roten Gebiete soll zum 31. Oktober 2022 erfolgen. Eine Überprüfung ist normalerweise alle vier Jahre möglich, jeweils zum 30. Juni (derzeit gilt hier noch der 31. Dezember). Für eine positivere Bewertung (guter chemischer Zustand) dürfen nur Daten verwendet werden, die maximal 48 Monate alt sind. Für die Ermittlung einer steigenden Belastung dürfen auch Daten genutzt werden, die älter als 48 Monate sind. Lediglich für die erste Ausweisung dürfen sowohl in positive als auch negative Richtung Daten verwendet werden, die älter als 48 Monate sind oder die nach dem 31. Dezember 2021 erhoben wurden. Abweichungen vom vierjährigen Turnus der Überprüfungen sollen entweder möglich sein, wenn es kurzfristig schädliche Gewässereinwirkungen gibt oder, wenn besondere landwirtschaftliche oder agrarstrukturelle Maßnahmen den Nährstoffeintrag aus der Landwirtschaft deutlich verringern.

Weil das aktuelle Messstellennetz nicht groß genug ist, um das geforderte geostatistische Regionalisierungsverfahren durchzuführen, sollen die Länder bis 31. Dezember 2024 ein entsprechend umfassendes Messnetz aufbauen. Spätestens zum 31. Dezember 2028 muss das geostatistische Regionalisierungsverfahren dann in allen Bundesländern durchgeführt werden. Bis dieses Verfahren durchgeführt werden kann, dürfen die Länder von mehreren genannten Verfahren eines auswählen. Dabei gelten teilweise Einschränkungen. Der Entwurf der neuen Verwaltungsvorschrift macht umfangreiche Vorgaben, wie die Messstellen der Länder beschaffen sein müssen.

Die Vorschriften für gelbe Gebiete sind weitgehend identisch mit denen für rote Gebiete. Betrachtet werden nur Seen und Fließgewässer, nicht die Kulissen für Übergangs- und Küstengewässer. Ob Nährstoffeinträge bedeutend sind, soll auf Basis des Modells Agrum DE des Thünen-Instituts ermittelt werden. „Verfahren mit gleichem Systemverständnis“ können laut dem Referentenentwurf ergänzend genutzt werden. Die Modellierung der Belastung muss auf Basis von Gesamt-Phosphor und von Orthophosphat-Phosphor erfolgen. Die Grenzwerte für den landwirtschaftlich bedingten Gesamtphosphoreintrag liegen je nach Region zwischen 5 kg Phosphor pro Quadratkilometer und Jahr (z.B. in der norddeutschen Tiefebene) und 30 kg (z.B. im Alpenvorland). Die Trendbetrachtung bei eutrophierten Oberflächengewässern darf nicht in kürzeren Abständen als alle vier Jahre durchgeführt werden.

Das Bundeslandwirtschaftsministerium geht davon aus, dass sich die Kulisse der roten Gebiete von derzeit rund 2,0 Mio. ha auf etwa 2,9 Mio. ha landwirtschaftlicher Fläche vergrößern wird (+ 45 %). Ende Februar 2022 war das Ressort noch von einer Vergrößerung auf rund 2,7 Mio. ha ausgegangen (+ 33,8 %). Das Ministerium betont in einer Pressemitteilung, dass laut der Binnendifferenzierung von 2020 die Länder fast 3,5 Mio. ha als rote Gebiete hätten einstufen müssen.